Por Antonio Elías

Introducción

En el primer punto de la agenda de cambios institucionales que impulsa el gobierno está la reforma del sistema de seguridad social con el objetivo es reducir el déficit fiscal. El actual gobierno, al igual que el anterior, se plantea una reforma centrada básicamente en el Banco de Previsión Social que en 2019 (antes del impacto de la pandemia) tuvo un déficit de US$605 millones y paga 795.192 pasividades, dejando de lado el enorme déficit de la Caja Militar que en el mismo año fue de US$450 millones para atender a solamente 55 mil pasivos. 

Con ese fin en el artículo 394 de la Ley de Urgente Consideración (N°19.899) se crea la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), la cual está integrada mayoritariamente por representantes del gobierno y de los empresarios.  Dicha comisión entregó su informe con recomendaciones en noviembre de 2021 a la Presidenta de la Asamblea General y al Prosecretario de la Presidencia. Cabe destacar que dicho informe fue aprobado por nueve representantes del oficialismo y por la delegada de las cámaras empresariales. no fue votado por los representantes del Frente Amplio, el PIT-CNT y la ONAJPU.

En la noche del 27 de marzo, luego de que se confirmara que no serían derogados los 135 artículos de la LUC, el Presidente dio un mensaje a la ciudadanía en el que reitero que una de sus principales prioridades es la reforma de la seguridad social.

“Hubo un grupo muy importante político técnico que discutió está reforma, que muchos gobiernos vienen anunciando que es necesaria (…) El Poder Ejecutivo pretende avanzar en la reforma de la seguridad social. De nuevo, con un dialogo que ya existió, y ahora buscando un proyecto que tenga las mayorías más amplias posibles, pero el proyecto lo vamos a trabajar y vamos a tener una reforma de la seguridad social para los próximos 30 o 40años.”

Más allá de las palabras del Presidente, existen diversas posiciones en su partido y dentro de la coalición de gobierno respecto a la conveniencia política de aprobar esta reforma - que podría incidir negativamente en los resultados electorales en 2024 - sin el respaldo de sectores de la oposición.

La relevancia, extensión y complejidad del sistema de seguridad social y sus posibles reformas requieren de una serie de artículos, de los cuales éste es el primero.  

LA SEGURIDAD SOCIAL ES UN DERECHO CONSTITUCIONAL

Para analizar un tema de tanta trascendencia para el conjunto de los trabajadores activos y pasivos y, por supuesto, para toda la sociedad, es imprescindible partir del criterio normativo de la Constitución de la República, la cual determina en su artículo 67 que:

“Las jubilaciones generales y seguros sociales se organizarán en forma de garantizar a todos los trabajadores, patronos, empleados y obreros, retiros adecuados y subsidios para los casos de accidentes, enfermedad, invalidez, desocupación forzosa, etc.; y a sus familias, en caso de muerte la pensión correspondiente. La pensión a la vejez constituye un derecho para el que llegue al límite de la edad productiva (…).  Los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión no podrás ser inferiores a la variación del Índice Medio de Salarios (…) Las prestaciones previstas en el inciso anterior se financiarán sobre la base de: Contribuciones obreras y patronales y demás tributos establecidos por ley y la asistencia financiera que deberá proporcionar el Estado, si fuera necesario.”

El criterio constitucional de otorgar retiros “adecuados”, debe entenderse como el equivalente monetario que permita tener una vida digna a quienes abandonan la actividad productiva y es similar al concepto de salario “justo” para un trabajador activo.

La primera gran reforma regresiva se produjo luego del Golpe de Estado del 27 de junio de 1973, el gobierno dictatorial intervino lo que entonces era el Banco de Previsión Social junto con otras instituciones de seguridad social, culminando en 1979 con la unificación de todos ellos en la Dirección General de la Seguridad Social. (Acto Institucional No. 9, del 25 de octubre de 1979).

Con esta reforma se eliminaron causales jubilatorias, se elevaron las edades jubilatorias y se redujo el monto de las jubilaciones y pensiones. Se impuso una reducción de las tasas de aportes patronales y personales a efectos de reducir los costos de producción nacionales. En particular, se eliminó el aporte patronal del 8% que financiaba el importante y beneficioso Sistema de Asignaciones Familiares, sustituyéndolo por 5 puntos del Impuesto al Valor Agregado (IVA), creado en 1972. Se derogaron rentas afectadas a los organismos de seguridad social, recaudadas a través de impuestos a bebidas alcohólicas, rentas aduaneras e impuestos a carreras de caballos, juegos de azar, etc., que llegaron a explicar más de 10% de los ingresos de las Cajas.

En 1982 se establecieron topes a las jubilaciones, las cuales no podrían exceder de 15 veces el Salario Mínimo Nacional mensual vigente a la fecha del cese o fallecimiento del afiliado. (Acto Institucional No. 13, 23 de octubre de 1982). El valor real de las pasividades durante la dictadura cívico-militar fue tomado como variable de ajuste, llegando a valores del 26% en 1984, en relación con el valor 100% en 1972.

La restauración de las instituciones democráticas no puso en cuestión las leyes aprobadas por la dictadura, por el contrario, las convalido los Actos Legislativos de la dictadura cívico militar. (Ley Nº 15.738, 13 de marzo de 1985). 

La segunda gran reforma regresiva fue la Ley 16713, de creación de las AFAPS, la que por supuesto profundiza la desigualdad.  En efecto, establece una reforma estructural del sistema de jubilaciones y pensiones, que modifica el sistema de reparto administrado por el Estado existente, por un sistema mixto incorporando la participación de agentes privados y obligaciones de capitalización individual, definidas por niveles de ingreso.

El nuevo sistema aumentó las exigencias para acceder a los beneficios y estableció que parte de los aportes personales pasen a financiar el sistema de ahorro individual. Los subsidios por desempleo, las asignaciones familiares y las pensiones no contributivas, entre otras prestaciones, permanecieron dentro de la administración estatal, financiadas como en el régimen anterior.  En abril de 1996 comenzó el sistema mixto, con un primer pilar obligatorio de solidaridad intergeneracional a cargo del BPS, y un segundo pilar también obligatorio en ciertos casos, de ahorro individual en las AFAP.

Se aumentó la edad jubilatoria de la mujer (de 55 a 60 años en forma escalonada) se modificó el período de cálculo del sueldo básico jubilatorio y se rebajaron sustancialmente las tasas de remplazo (porcentajes de asignación jubilatoria en base a los aportes y años de trabajo). Por último, se estableció en 35 el mínimo de años de trabajo requeridos.

“La prestación mensual del Régimen de Ahorro Individual está “determinada por el monto acumulado de los aportes” (a los que deben restarse mes a mes las comisiones que cobran las AFAP, su lucro), “sus rentabilidades” (que en algún caso pueden ser negativas), y “de acuerdo a tablas generales de la expectativa de vida”. Es decir: el reino de la incertidumbre, todo lo que no debe ser la seguridad social”. (1)

Los gobiernos del FA - a pesar que en su programa sostenían que debía eliminarse el lucro de la seguridad social - no promovieron reforma alguna que implicara un cambio de estructura del sistema, manteniendo consecuentemente el sistema mixto y las AFAP, pese a tener mayoría absoluta en el Poder Legislativo en los tres períodos en que gobernó. En la misma dirección favorable al capital, el FA redujo la tasa de aporte patronal en industria y comercio de 12, 5% a 7, 5%, agravando así el déficit de la seguridad social.  

El sistema mixto incorpora al sistema de pasividades de solidaridad intergeneracional, donde todos los activos aportan para que puedan cobrar todos los pasivos, un sistema de ahorro individual en que cada quien aporta para su propia pasividad: las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP).  Esto implica la incorporación del lucro privado en el sistema de seguridad social, a través de empresas que utilizan los aportes de los trabajadores para obtener beneficios (comisiones) y para realizar inversiones que, teóricamente, multiplicarían el valor de los aportes realizados por los trabajadores.

El cumplimiento del objetivo constitucional de “garantizar retiros adecuados” no ha venido, por supuesto, ni vendrá a través del sistema mixto. Las AFAPs han generado perjuicios importantísimos. 

Cae la recaudación del BPS en tanto las AFAPs se quedan con aportes de los trabajadores activos que de otra forma percibiría el BPS para financiar las obligaciones del régimen intergeneracional. Un caso paradigmático es el de aquellos trabajadores que, amparados por el Art. 8 de la Ley 16.713, optan por aportar a las AFAP aun cuando tienen ingresos menores a los que exigen afiliación obligatoria.  A febrero de 2019 eran 864.753 los trabajadores en esas condiciones, mientras que solamente habían ingresado obligados 72.728 (7,7% del total de afilados activos a las AFAP).

La jubilación futura (ahora llamada renta vitalicia) de los trabajadores que hoy están aportando a las AFAPs depende de la “tasa de interés técnico”, cuyo valor, de 2018 al primer semestre de 2021, pasó a modificarse semestralmente. En 1996 se fijó en 1.75%; desde diciembre de 2003 paso a ser de 3%; desde julio de 2012 a diciembre de 2017 fue de 1.5%; en el primer semestre de 2018 esta subió a 2,14% para caer sistemáticamente a partir de ese momento, A partir del segundo semestre de 2021, el BCU pasó a utilizar como referencia para la tasa de interés técnico una curva de rendimiento en unidades previsionales (UP), cuyo valor está atado al Índice Medio de Salarios Nominal, variable de ajuste de las pasividades. Ésta última medida es beneficiosa, pero fue contrarrestada con un aumento de 0,75 a 1,5% en el margen que pueden aplicar las aseguradoras como comisión. 

A su vez, el monto de la renta vitalicia, condicionada por la tasa de interés técnico, está sujeto a una estimación de la Bolsa Electrónica de Valores de Montevideo, de acuerdo a una decisión discrecional del Banco Central del Uruguay. En otras palabras, los trabajadores que están afiliados a las AFAP (obligados o voluntariamente) se encuentran absolutamente desprotegidos respecto a las decisiones que tome el Banco Central del Uruguay. 

Por otra parte, debe reconocerse que durante los gobiernos del FA se tomaron diversas medidas favorables a los trabajadores, tales como reducir los años de trabajo exigidos de 35 a 30, y para el caso de las mujeres, sumar un año adicional por cada hijo (hasta 5) a los años que se computan como trabajados para calcular las pasividades. Se tomaron, también, medidas para posibilitar la renuncia de la afiliación voluntaria a las AFAP entre los 40 y 50 años (Art. 8, Ley 16.713) y otra ley que permite desafiliarse de las AFAPs y volver al régimen de reparto a quienes tenían 50 años en 2016 e ingresaron de forma obligatoria (Ley N° 19.590, 28/12/2017).  Esta última ley denominada de los “cincuentones”, le impuso un “diezmo” a quienes eligieron volver al sistema de reparto una reducción de 10% en su jubilación.

Una minuciosa investigación realizada a 22 años de la implementación del nuevo sistema concluye “que el pilar de capitalización individual está lejos de lograr los supuestos beneficios para los afiliados que se proyectaban al momento de promocionarlo en los años 90”. (…) La reciente creación de un Fideicomiso que administrará un importante ahorro de los trabajadores puede tener un avance en términos de tener coexistiendo un modelo de ahorro colectivo y no lucrativo que contraste con el régimen de AFAP que se pretende eliminar. (2)

Como se puede observar la ofensiva del capital contra el sistema de seguridad social es un proceso de larga data que continúa en marcha. Solamente la resistencia del pueblo organizado en todos los ámbitos podrá frenar este proceso regresivo.

(Continuara)

Notas:

• Bertoni, Adolfo. (18 de diciembre de 2020). La seguridad social desde la dictadura a la fecha. https://ladiaria.com.uy/opinion/articulo/2020/12/la-seguridad-social-desde-la-dictadura-a-la-fecha/
• Bai, Hugo. (2018). “Análisis crítico del régimen de ahorro individual. Hacia un modelo más solidario y sin lucro” en Desigualdades, exclusión y crisis de sustentabilidad en los sistemas previsionales de América Latina y el Caribe. Buenos Aires, Editado por CLACSO y CLATE.