Mauricio Zunino
En cada siglo podemos encontrar un energético predominante que es el responsable de activar las fuerzas productivas y por lo tanto se transforma en un activo estratégico para cada economía. En el siglo XIX el carbón dominó en sus usos en industria, transporte, agro y consumo residencial; en el siglo XX el petróleo dominó esta esfera. Hoy a inicios del siglo XXI existe un debate importante en la búsqueda de nuevas fuentes de energía sobre todo renovables que puedan dar sostenibilidad al desarrollo productivo.
Las investigaciones y teorías sobre el desarrollo han marcado buena parte de la agenda de debate económico de los últimos 70 años. Algunos modelos de mediados del siglo pasado basaban sus formatos desarrollistas en la apropiación de recursos naturales estratégicos, aunque la evidencia empírica no parece demostrar esto y en particular con el petróleo las experiencias parecen ir en contra del desarrollo.
Por esto es que cuando vemos que Uruguay se enmarca en una nueva propuesta para generar investigación en la plataforma marina para buscar petróleo es que parece ir a destiempo del mundo, cuando el desarrollo parece ir por otros canales y el petróleo genera guerras para mantener su supervivencia ante los nuevos energéticos, salimos a buscar petróleo sin capacidades propias y dejando esto en manos de grandes compañías privadas.
Uruguay ha impulsado en los últimos años una estrategia de apertura a la exploración y eventual explotación de hidrocarburos en su plataforma marítima -con contratos firmados con empresas multinacionales. Estos acuerdos tienen cláusulas de exploración, compromisos de inversión y potencial de extensión de hasta 30 años, con inversión privada asumiendo riesgos iniciales y posibles asociaciones de ANCAP con los mismos.
Esta actividad tiene importantes riesgos ambientales si bien este no es el tema central de este artículo y además no es mi especialidad, no quería dejar de mencionar algunas preocupaciones que deberíamos tener ante la situación actual. La exploración sísmica es el primer paso antes de cualquier perforación. Esta utiliza potentes “cañones de aire” que generan pulsos sonoros extremadamente intensos que afectan la fauna marina y posiblemente actividades económicas como la pesca. Estos aspectos además se agudizarán en la medida que la búsqueda comience a generar perforaciones donde las probabilidades de derrames y fugas se incrementan incluso sin que sean los grandes accidentes que han tomado notoriedad pública. Pero también el trasiego de embarcaciones e instalaciones de infraestructura en la plataforma marina va generando cambios en el ecosistema marino incluso antes de una posible explotación comercial.
Uruguay es reconocido como líder en energías renovables (más del 90 % de la electricidad proviene de fuentes limpias), lo que intensifica la controversia de esta apuesta por combustibles fósiles. La contradicción con su estrategia energética de largo plazo y su posicionamiento internacional quedarían bastante debilitados, incluso las señales podrían desalentar a empresas que trabajan en energías renovables a ralentizar inversiones o incluso no hacerlas.
Si bien los aspectos ambientales aquí son sumamente relevantes como señalé, este artículo se enfocará principalmente en otras aristas, en primer lugar, porque mis conocimientos en los temas ambientales son limitados, pero además es un punto donde existe abundante literatura y de buena calidad para poder informarse y tomar posición. En segundo lugar, me parece que hay otra serie de puntos importantes, menos tratados y que podrían ayudar a clarificar algunos puntos de vista y sobre todo terminar con la falsa ilusión de que transformarnos en un país petrolero generará las riquezas y el desarrollo que esperamos como sociedad. Por esto es que iniciaré abordando algunos de los aspectos económicos, para luego hacer algunas consideraciones sobre las capacidades institucionales de Uruguay para afrontar un desafío de tal magnitud y cerraré con algunos aspectos de geopolítica internacional.
Creer que el descubrimiento de yacimientos petroleros permitirá a la economía crecer y generar más riquezas es algo que está en la mayoría del imaginario colectivo, podemos ver en la historia de los últimos 100 años una gran cantidad de modelos fracasados donde la actividad petrolera terminó por derribar el resto de la actividad económica y además generó encarecimiento del costo de vida e incluso una mayor dependencia importadora; pero además la apropiación de la renta petrolera quedó en manos de unos pocos que sí se enriquecieron, pero la mayor parte de la población no cambió sustantivamente sus condiciones de vida, como ejemplo basta mirar el fracaso del modelo venezolano, pero no solo el reciente sino en una perspectiva de largo plazo.
La literatura económica ha estudiado este tipo de fenómenos y denominado con el término de “enfermedad holandesa” a la situación en la cual la abundancia de recursos naturales puede resultar un problema en vez de una oportunidad. La “enfermedad holandesa” así llamada por la literatura económica describe cómo afectan negativamente grandes flujos súbitos de ingreso por recursos naturales al resto del sistema económico.
Analicemos porqué ocurre este fenómeno. Si de los análisis sísmicos y posteriores perforaciones se descubrieran yacimientos explotables comercialmente (esto requiere estudiar la cantidad encontrada y los costos de extracción) se generaría un flujo exportador, ya que en el corto plazo la demanda interna para refinación quedaría restringida por nuestra capacidad de refinación. Esto llevaría a una apreciación de la moneda encareciendo las exportaciones y abaratando las importaciones. Proceso que Uruguay ha vivido, aunque en dimensiones mucho menores como por ejemplo lo ocurrido en los primeros meses del año fruto del ingreso de capitales debido al sector turístico. Si este proceso se da en gran escala como suele ocurrir cuando se pueden obtener petróleo el impacto cambiario sería muy importante.
Si bien estos fenómenos cambiarios podrían traer algunas consecuencias positivas como la baja de la inflación, suelen generar problemas económicos sobre otros sectores, genera desplazamiento de industrias competitivas, perjudicando empleo y diversificación, incrementando la brecha de precios entre bienes transables y no transables. Y donde los nuevos sectores dinámicos (Industria Petrolera) funcionan como enclave con poca vinculación con el resto de la economía y donde los encadenamientos productivos los desarrolla principalmente con el exterior y en su composición interna son actividades altamente intensivas en capital por lo que la nueva demanda de trabajo es escasa en relación con los empleos que destruye.
Además, el alto riesgo geológico implica que las probabilidades de éxito exploratorio son bajas. Incluso si se descubre petróleo, los costos de extracción offshore pueden ser muy elevados y solo viables con precios altos del crudo, lo que vincula fuertemente la economía uruguaya a una cadena de valor global volátil.
Debemos agregar además el factor de incertidumbre, el petróleo es un commodity con alta volatilidad de precios, incluso superior a otros por lo que las posibilidades exportadoras quedarían marcadas por estas fluctuaciones. Con el riesgo de que si los precios fueran muy bajos incluso la actividad podría pararse, lo que suele ocurrir donde los procesos de extracción son más costosos.
Uruguay a lo largo de su historia ha conformado una economía fuertemente exportadora (con excepción de en productos primarios o de baja transformación (agroindustria), lo que algunos economistas han denominado como “enfermedad uruguaya”: una especialización que limita la diversificación productiva. La entrada de la actividad petrolera, alta en capital, baja en encadenamientos (dinámica de enclave) podría agudizar esa fragilidad estructural si no hay políticas que eviten la revaluación de la moneda o apoyen sectores exportadores competitivos y productores que venden en el mercado interno, pero reciben la competencia exterior.
Debemos preguntarnos también que capacidades técnicas, institucionales y regulatorias tenemos como país para hacer frente a una actividad económica como esta. Uruguay no tiene una industria petrolera consolidada ni experiencia profunda en gestión de grandes proyectos hidrocarburíferos. Por lo que el aparato regulatorio para supervisar impactos ambientales y técnicos aún está en consolidación. La empresa estatal (ANCAP) debe equilibrar su rol de regulador y socio estratégico (que pueden tener intereses contrapuestos y caer en procesos de inconsistencia racional y temporal), lo cual puede generar conflictos de interés y riesgos de captura regulatoria; y la unidad regulatoria URSEA carece de capacidades (institucionales, técnicas y financieras) para ser un regulador efectivo. El desafío está en garantizar que se cumplan estándares ambientales, técnicos internacionales, lo cual requiere de fortalecimiento institucional y transparencia en la supervisión de contratos y operaciones, aspectos de los que hoy Uruguay carece o están en una etapa embrionaria. Aquí el proceso parece haber estado invertido: primero exploro y si encuentra petróleo empiezo a generar el marco, lo cual siempre resulta muy difícil dado que hay jugadores de enorme tamaño (empresas) que ya han generado inversiones y tendrían un dominio absoluto en la negociación con el Estado.
Siguiendo con otro de los temas económicos que siempre está presente es la distribución de la renta petrolera. Una primera distribución se da entre las empresas explotadoras del recurso y el Estado. Pero después aparece la discusión de qué hacer con la misma. Una experiencia internacional sólida y exitosa (por ejemplo, Noruega) sugiere: crear un fondo soberano para ahorrar y estabilizar ingresos; invertir en desarrollo social, educación y diversificación productiva; generar regímenes fiscales claros y progresivos, con transparencia en la asignación de recursos. Uruguay podría diseñar mecanismos similares que le permitan mitigar la volatilidad y generar beneficios intergeneracionales antes de comprometerse con explotaciones a largo plazo.
El debate sobre que parte de la renta se logra apropiar el Estado es importante, incluso con la posibilidad de que ANCAP pueda ser parte de la explotación. Dado que los costos de extracción serían presumiblemente altos por la profundidad y complejidades de la producción offshore por lo que la proporción de renta no sería tan alta como en otros países, pero sería significativa igualmente, por lo que la negociación en la que el Estado entra en una posición desfavorable porque correría riesgo el desarrollo de la propia actividad. Pero una vez consolidada esta discusión, el proceso siguiente consiste en cómo usar esta renta, las presiones por el gasto de la misma en la resoluciones de necesidades urgentes genera un proceso tentador y que si bien esto puede generar mejora en algunas condiciones de corto plazo, el mayor gasto interno producto de rentas finitas terminará generando consecuencias negativas sobre los restantes sectores como señalamos y esto implicaría que el gasto generado no tenga impacto de largo plazo generando un problema de inconsistencia temporal de los gobiernos.
La actividad petrolera ha estado sometida a fuertes tensiones geopolíticas, tensiones, guerras, revoluciones, invasiones y sometimiento de los pueblos que poseen el recurso. Hoy el mundo enfrenta una tensión entre seguridad energética (impulsada por crisis geopolíticas recientes) y urgencia climática para desinvertir en fósiles. Los países buscan diversificar fuentes de suministro, lo que puede incrementar presión competitiva para encontrar reservas nuevas. Esto expone a Uruguay a presiones externas de corporaciones multinacionales y actores geopolíticos que buscan acceso a recursos estratégicos, lo que puede tener implicancias económicas y diplomáticas.
Las grandes empresas petroleras, apoyadas por el gobierno imperialista de Estados Unidos en una de sus versiones más crueles, luchan por seguir acumulando ganancias y el mantenimiento de sus privilegios que han tenido durante un siglo. En un mundo donde la sostenibilidad energética empieza a tener valor y otros energéticos pueden competirle, el mundo del reinado de los hidrocarburos empieza a desmoronarse y esto genera tensiones y conflictos.
Entendemos que este proceso de exploración sísmica en el que insiste Uruguay resulta contradictorio con su política energética. Uruguay ha desarrollado desde 2007 una agenda ambiciosa de transformación energética hacia energía limpia, posicionándose como referente regional y mundial en electrificación renovable. Apostar por hidrocarburo contradice los compromisos climáticos de reducción de emisiones, compromete la legitimidad internacional del país como líder en transición energética, puede desviar inversiones y atención política de la consolidación de soluciones bajas en carbono.
Se suelen señalar como ventajas de este tipo de actividad algunos argumentos que claramente están desenfocados temporalmente y reviven como consignas panfletarias de modelos de desarrollo fracasados. Se suele plantear que la actividad genera ahorro de divisas por lo que se dejaría de comprar al exterior. Esta afirmación plantea por lo menos tres inconsistencias: en primer lugar, quién ahorra y de donde salen esos flujos de pagos, preguntémonos por la diferencia de comprar petróleo en el extranjero a una empresa multinacional o comprarlo internamente a otra empresa multinacional, ¿Dónde y quién se queda con los fondos? ¿Cuáles son las diferencias sustantivas? Además, si el tipo de cambio se aprecia y aumentan las importaciones habría que ver en el neto si lo que deja de importar ANCAP es menos que lo que importan los diversos agentes de la economía para ver cuál es el efecto neto de balanza de pagos. En tercer lugar, mirar el sistema cambiario uruguayo donde no existen restricciones a la movilidad de capitales y por ende las entradas y salidas de flujos de moneda extranjera se ajustan vía precios, disminuciones de salidas de fondos se ajustaría por efecto tipo de cambio. Por lo expuesto esto no parece ser un argumento relevante.
La exploración petrolera en Uruguay plantea una serie de decisiones estratégicas delicadas, tanto ambientales, económicas, institucionales, geopolíticas, etc. Pero además es contradictoria con las políticas en materia energética de los últimos 20 años. Y sobre todo porque este riesgo es por generar una apuesta a una actividad del pasado y en función de los intereses imperialistas que buscan descaradamente el mantenimiento de sus cuotas de ganancias y sin generar intereses claros para la economía uruguaya.
Si Uruguay decide avanzar, tiene riesgos muy importantes como sus carencias de capacidades institucionales, falta de modelos regulatorios claros y transparentes, necesidad de pensar previamente la distribución de la renta petrolera intertemporalmente, la sostenibilidad ambiental y la falta de perspectiva de desarrollo. El formato impulsado por el gobierno obedece a una visión desarrollista basada en modelos sesentistas perimidos, y la continuación de estos procesos nos conducirán al fracaso económico-social y ambiental de nuestro país.